Наряду с представительными формами правления, в ряде развитых стран применяются формы прямой демократии. Среди западных политологов нет единства в оценке достоинств непосредственной демократии, ее роли в организации управления и самоуправления. Базисные аргументы в пользу этого института сводятся к следующему: все политические решения должны быть легитимными настолько, насколько это возможно; высшая степень легитимности достигается прямым голосованием народа; прямое голосование гарантирует сохранение суверенитета народа в важных сферах политической жизни.
Само существование института прямого голосования заставляет членов легислатуры действовать ответственно. Кроме того, оно приближает политические решения к народу, делая процесс их выработки предельно гласным, открытым. Воля, выраженная таким путем – без посредников в лице представительных учреждений и партий, – наиболее адекватна намерениям народа, максимально точна.
Доводы против: прямое законодательство ослабляет выборные представительные учреждения. Надо учитывать, что проблемы, выдвигаемые жизнью, многочисленны и сложны. Только человек, который тратит все свое время на их осмысление, может надеяться понять их и голосовать вполне сознательно. Простой смертный такого времени не имеет. Следовательно, выборные представители оказываются более компетентны в принятии сложных решений. Не потому обязательно, что они умнее, а именно потому, что они целиком заняты изучением проблем, требующих решения.
По-видимому, суть дела состоит в нахождении степени сочетания представительной и прямой демократии. При этом разумеется, речь не может идти о замене представительных учреждений прямой демократией. Это было бы движением не вперед, к современным формам организации общества, а назад, к примитивному его устройству. Конечно, в разных странах соотношение обеих форм не может быть одинаковым. Наиболее широко формы непосредственной демократии применяются в кантонах Швейцарии и в Калифорнии – весьма своеобразном по своим политическим традициям штате США. В этой статье речь пойдет именно о калифорнийском опыте. Сразу заметим, что здесь, как и в других странах, где прямое голосование получило широкое применение, легислатура остается главным законодательным органом. Подавляющее большинство законов принимается именно ею, кроме того, она сама нередко выносит на всеобщее голосование проекты законов, причем в ряде случаев легислатура обязана это делать в силу конституционных предписаний (это касается, прежде всего, поправок к Основному закону штата).
Процедура
Можно выделить несколько форм прямого голосования в Калифорнии. Во-первых, голосование поправок к Конституции по инициативе населения; во-вторых, голосование по обычным законопроектам, предлагаемым населением, и непосредственно, минуя легислатуру, выносимым на его решение; в-третьих, референдум, означающий одобрение населением проекта закона, рассмотрение которого началось в легислатуре, но затем по разным причинам приостановлено, чтобы выяснить мнение избирателей.
Весьма интересна практика голосования по инициативным законопроектам (конституционным и обычным). Формально каждый взрослый житель Калифорнии может выступить автором закона. Он вправе предложить проект по любой проблеме, составляющей предмет законодательства штата. Поскольку для неподготовленного человека написать текст закона довольно трудно, предусматривается помощь со стороны легислатуры. Единственное условие при этом – просьба о составлении проекта должна быть подписана не менее 25 избирателями. Затем он представляется на заключение Генеральному атторнею (прокурору) штата. Если атторней считает, что законопроект требует финансового анализа, он посылает запрос Министерству финансов и Совместному комитету легислатуры по бюджету. Финансовый анализ включает в себя оценку стоимости законопроекта , то есть определение экономических последствий его принятия. После подготовки официального заключения Генеральный атторней рассылает его инициаторам, легислатуре и Секретарю штата. Законодательный орган может провести публичные слушания по предложенной инициативе, но не вправе вносить в нее изменения.
Следующий этап – сбор подписей под петицией о назначении голосования по законопроекту. Ни один проект не может быть предложен электорату, если его не поддержало определенное число избирателей. Обычным законопроектам надо набрать не менее 5% голосов, поданных на последних выборах. Законопроектам с поправками к Конституции – 8% таких голосов.
Подлинность подписей под петицией подвергается выборочной или сплошной проверке. И, если оказывается, что число действительных подписей соответствует требуемому, инициатива считается получившей квалификацию и ставится на всеобщее голосование. Это отнюдь не формальное действие. Чтобы подготовить избирателей к сознательному решению по законопроекту, каждому из них заранее, за четыре-пять месяцев до голосования посылается текст законопроекта с аргументами за и против инициативы. Предварительно секретарь штата отправляет по почте аргументы за инициативу ее оппонентам, а аргументы против – ее авторам, с тем, чтобы каждая сторона могла представить контраргументы, которые затем доводятся до сведения избирателей.
Голосования по инициативам приурочиваются к очередным выборам в конгресс или легислатуру штата, органов местного самоуправления. И поскольку в перерыве между выборами, как правило, выдвигается не одна, а несколько десятков законодательных инициатив, избиратель получает довольно пухлую брошюру с их изложением. Для аргументов за и против , как и для контраргументов, установлены ограничения (не более 500 и 250 слов соответственно). Но есть еще тексты самих законопроектов – а они иногда содержат по несколько тысяч слов. Получаются десятки и сотни страниц убористого текста. Например, к одним из выборов избиратели получили брошюру объемом свыше 15 печатных листов. Тираж таких посланий достигает 10 млн. экземпляров. Причем по желанию избирателя ему могут дополнительно выслать текст не на английском, а на испанском языке (в Калифорнии много выходцев из латиноамериканских стран).
Законопроект считается принятым и вступает в силу в день, следующий за днем выборов, если за него было подано большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Общий период времени, требуемый для организации голосования по законодательной инициативе граждан, составляет примерно 16 месяцев.
Вот такая процедура. Не простая. И не дешевая. Поэтому тот, кто хочет начать кампанию за одобрение избирателями своего законопроекта, должен сто раз взвесить шансы на успех. При этом никто не может этот успех гарантировать. Специалисты, исследовавшие практику прямого голосования в Калифорнии, приводят такие цифры: за 64 года из 90 голосовавшихся избирателями конституционных поправок были приняты только 24 (27%), из 65 обычных законопроектов, представленных электорату, одобрены 18 (28%); из 35 проектов, вынесенных на референдум, утверждены 21 (60%). Не следует забывать, что все эти проекты были предложены на голосование после получения квалификации, то есть после того как были собраны сотни тысяч подписей под петициями в их поддержку. А ведь далеко не всегда удается эти подписи получить. Из справки по истории законодательных инициатив, составленной Государственным секретарем Калифорнии, следует, что по меньшей мере две трети этих инициатив потерпели фиаско еще на стадии подготовки петиций.
Их характер чрезвычайно разнообразен: снижение возрастного ценза на выборах и увеличение ставок на тотализаторе; регулирование практики зубопротезирования и контроль за “подрывной деятельностью” коммунистической партии; установление стандартов для обеспечения противопожарной безопасности сигарет и разрешение приобретать в собственность огнестрельное оружие; определение способов умерщвления собак и кошек и обязанность сообщения о синдроме СПИДа; запрещение гомосексуалистам работать учителями школ и страхование безработных и недееспособных; финансирование общественных уборных и декларация о политике защиты от баллистических ракет; введение обязательной молитвы в общественных школах и запрет на инвестиции в Южную Африку штатных государственных агентств и т.д.
Какие инициативы получили нужное число подписей под петициями? Их анализ, проведенный персоналом секретаря штата, дает такую картину: инициативы, связанные с государственным строительством (используем нашу терминологию) и политическим процессом, включая выборы, инициативную процедуру, организацию исполнительной власти, местное самоуправление и суды – 21% от общего числа; общественная мораль, включая порядок продажи алкоголя, азартные игры, бокс, гонки – 19%, доходы, налоги, выпуск ценных бумаг – 19%; регулирование бизнеса и труда – 17%; здоровье, социальное обеспечение, общественное жилье – 14%; гражданские права и свободы – 8%; охрана окружающей среды – 3%; образование – 2%. Эти сведения более чем десятилетней давности, но и сейчас складывается примерно такое же соотношение голосуемых предложений.
