На 16 декабря 2001 г. назначены выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, которые будут проходить по Закону “О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области” (далее – областной Закон).
Анализ этого Закона на предмет полноты содержащихся в нем положений, обеспечивающих избирательные права граждан при проведении выборов депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, а также соответствия его норм федеральному законодательству, показал следующее.
В пункте 2 статьи 13 областного Закона в качестве условия для образования избирательного участка на соответствующей территории установлено, что численность проживающих на ней избирателей должна быть не менее 20 человек, в то время как Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – Федеральный закон) предусматривает ограничение только по максимальному количеству избирателей на избирательном участке (пункт 2 статьи 20 Федерального закона).
При регламентации порядка выдвижения кандидатов от избирательных объединений (часть 3 статьи 27 областного Закона) региональный законодатель самоустранился от регулирования этой процедуры, записав, что порядок принятия и представления решений о выдвижении кандидатов регулируется федеральным законодательством и уставами указанных объединений, хотя в пункте 2 статьи 30 Федерального закона прямо говорится, что названный порядок должен регулироваться законами субъектов Российской Федерации.
Анализ положений областного Закона, определяющих сроки проведения отдельных избирательных действий (пункты 3, 4 статьи 12 – утверждение и опубликование схемы образования избирательных округов, пункт 3 статьи 17 – формирование окружных избирательных комиссий, пункт 1 статьи 35 – крайний срок представления кандидатами документов на регистрацию), показывает, что сопоставление указанных сроков ставит под сомнение выполнение нормы пункта 3 статьи 28 Федерального закона, закрепляющей обязательность соблюдения в законодательстве субъекта Российской Федерации минимального периода выдвижения кандидатов, который при проведении выборов в региональные органы государственной власти должен составлять не менее 30 дней.
Перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, содержащийся в пункте 17 статьи 35 областного Закона, носит открытый характер, т.е. предусматривается, что областным Законом могут быть установлены иные основания для отказа в регистрации. Это положение противоречит пункту 9 статьи 32 Федерального закона, в котором записано, что иные основания для отказа в регистрации кандидата, помимо перечисленных в указанных пунктах Федерального и областного законов, могут быть определены только Федеральным законом.
Требования, предъявленные пунктом 1 статьи 40, пунктом 1 статьи 41 и пунктом 1 статьи 41-1 областного Закона к организациям телерадиовещания и периодическим печатным изданиям, обязанным предоставлять зарегистрированным кандидатам бесплатные эфирное время и печатную площадь, не соответствуют требованиям, определенным пунктом 1 статьи 39 Федерального закона. Согласно этому пункту указанная обязанность возлагается не на все организации телерадиовещания и периодические печатные издания с государственным или муниципальным участием, а только на организации и издания, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Норма пункта 16 статьи 41-1 областного Закона о нераспространении требования о предоставлении печатной площади на равных условиях оплаты на редакции периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, не учитывает положение пункта 2 статьи 41 Федерального закона, в котором отмечается, что указанное правило действует только в случае, если периодическое печатное издание не относится к категории “государственных” либо “муниципальных” средств массовой информации, упоминаемых в пункте 1 статьи 39 Федерального закона.
В соответствии с пунктом 6 статьи 45 областного Закона в случае, если кандидат использовал иные денежные средства для ведения предвыборной агитации помимо средств избирательного фонда, окружная избирательная комиссия вправе обратиться в суд с представлением об отмене решения о регистрации кандидата. Это положение существенно ограничивает права избирательной комиссии по самостоятельному принятию решения об отмене регистрации кандидата, что предусмотрено пунктом 12 статьи 47 Федерального закона. При этом следует учитывать только то, что такое решение комиссия может принять не позднее чем в день, предшествующий дню голосования (пункт 1 статьи 64 Федерального закона).
Кроме того, в пункте 6 статьи 45 областного Закона установлен срок рассмотрения судом представления избирательной комиссии (3 дня), не предусмотренный Федеральным законом. Полагаем, что при установлении данного срока региональный законодатель вышел за пределы своей компетенции. Согласно пункту “о” части 1 статьи 71 Конституции РФ гражданско-процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, что предполагает возможность регулирования подобных вопросов только федеральными конституционными законами и федеральными законами (часть 1 статьи 76 Конституции РФ).
В статье 53 областного Закона, регулирующей порядок установления результатов выборов в избирательном округе, отсутствуют нормы, определяющие так называемый “порог явки” – число избирателей, при участии которых в голосовании выборы могут быть признаны состоявшимися, хотя в подпункте “а” пункта 2 статьи 58 Федерального закона предполагается закрепление “порога явки” в законах субъектов Российской Федерации. При этом, вопрос о его количественном выражении может решаться субъектами Федерации самостоятельно.
Анализ положений областного Закона показал, помимо названных противоречий, наличие большого количества пробелов в правовом регулировании избирательных действий и процедур.
Так, в статье 4 областного Закона отсутствуют положения, регулирующие порядок назначения выборов в случае досрочного прекращения полномочий Законодательного собрания, а также в случае, если уполномоченный орган не назначит выборы в установленные законодательством сроки (пункты 1, 3, 4 статьи 10 Федерального закона).
Порядок образования избирательных округов в статье 12 областного Закона не содержит процедуры определения схемы образования избирательных округов в случае неутверждения ее в установленные сроки уполномоченным органом и требования о публикации не только самой схемы, но и ее графического изображения (пункты 2, 5 статьи 19 Федерального закона).
В пункте 5 статьи 13 областного Закона не отмечено, что обязанность по опубликованию списков избирательных участков возлагается на главу муниципального образования (пункт 7 статьи 20 Федерального закона).
В областном Законе полностью отсутствуют статьи, регулирующие вопросы о статусе членов избирательных комиссий, об обеспечении гласности в деятельности избирательных комиссий и о порядке их расформирования, о деятельности наблюдателей, об организации работы избирательных комиссий (статьи 24–27 Федерального закона).
Не урегулировали областные законодатели и процедуры регистрации избирательных блоков, выдвижения кандидатов непосредственно избирателями и избирательными объединениями, избирательными блоками, ограничившись в статье 27 областного Закона общими нормами федерального законодательства (статьи 29, 30 Федерального закона).
В областном Законе не обеспечены в полной мере гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов. В частности, в нем нет положений о невозможности увольнения кандидата, привлечения его к уголовной и административной ответственности во время избирательной кампании, о зачете на это время трудового стажа. Не урегулирован также порядок утраты статуса зарегистрированного кандидата, прекращения полномочий его доверенных лиц (пункты 2–4, 7, 8 статьи 35 Федерального закона). Отсутствуют положения, позволяющие обеспечить равный статус зарегистрированных кандидатов (статья 36 Федерального закона).
Достаточно много пробелов в регулировании областным Законом порядка проведения предвыборной агитации. В нем отсутствует перечень субъектов, которые не имеют право принимать участие в агитации (пункт 5 статьи 37 Федерального закона), неоправданно мало внимания уделено квалификации злоупотреблений правом на проведение агитации – нет определения подкупа избирателей, запретов на незаконную благотворительную и коммерческую деятельность, не установлена процедура контроля и реагирования соответствующих компетентных органов на противоправную агитационную деятельность (пункты 3–5, 7–9 статьи 45 Федерального закона). Нет в областном Законе и статей, регулирующих порядок проведения агитационных массовых мероприятий, условия распространения агитационных печатных материалов (статьи 42, 43 Федерального закона).
В статье 45 областного Закона не указан перечень лиц, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, не перечислены цели, на которые могут расходоваться средства указанных фондов, а также не регламентирован порядок оказания физическими и юридическими лицами финансовой поддержки деятельности, способствующей избранию кандидата (пункты 4, 9–11 статьи 47 Федерального закона), и т.д.
Таким образом, анализ областного Закона выявил существенную неполноту регулирования им процедуры проведения выборов депутатов Законодательного собрания Ленинградской области.
На наш взгляд, такое качество областного Закона обусловлено несовершенством регулирования федеральным законодательством общих принципов проведения выборов в Российской Федерации, чрезмерно жесткой регламентацией основных гарантий избирательных прав граждан в Федеральном законе, что неоднократно отмечалось в аналитических докладах Независимого института выборов (см. доклад “Итоги и перспективы развития российского избирательного законодательства” в номере 5 за 2000 г. и “Избирательное законодательство: пути реформирования” в номере 4 за 2001 г.).
Излишняя зарегулированность отдельных избирательных действий и процедур в федеральном законодательстве сводит практически к нулю возможность “правового маневрирования” в регионах. Оказавшись перед дилеммой – переписывать “под копирку” нормы Федерального закона либо вообще не включать эти нормы в Закон, региональные законодатели выбрали последнее. В результате принесены в жертву интересы избирателей. Областной Закон способен создать значительные трудности в реализации их прав в ходе начавшейся избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного собрания области.
В свое оправдание областные законодатели записали в статье 60-1 норму, согласно которой проведение выборов депутатов Законодательного собрания в части, не урегулированной областным Законом, осуществляется посредством применения соответствующих положений федерального законодательства, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Но при этом они не учли, что, указывая в пункте 7 статьи 1 и в статье 11 Федерального закона на приоритетность применения норм федерального законодательства в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону либо в случае отсутствия соответствующего регионального закона, федеральный законодатель обеспечивает этим гарантии соблюдения избирательных прав граждан в исключительном случае.
Это вовсе не освобождает органы государственной власти субъектов Российской Федерации от планомерной работы по совершенствованию региональной законодательной базы, приведению ее в соответствие с нормами федерального законодательства, поскольку по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральное регулирование должно ограничиваться установлением лишь общих принципов реализации гражданами своих избирательных прав. Особенности же проведения выборов в каждом регионе, процедурные вопросы организации избирательной кампании должны быть закреплены в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Решение о назначении даты выборов депутатов Законодательного собрания Ленинградской области уже опубликовано. Таким образом, даже в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в областной Закон, они вступят в силу только после окончания избирательной кампании (пункт 6 статьи 1 Федерального закона).
Исходя из этого, очевидно, что немалый груз ответственности в сложившейся ситуации ляжет на плечи избирательной комиссии Ленинградской области. На нее будет возложена обязанность по выявлению противоречий между нормами областного и Федерального законов, определению закона, который следует применять в конкретном случае, а также по восполнению пробелов областного законодательства собственным нормативным регулированием.
Расплачиваться же за возможные ошибки со стороны правоприменительных органов будут основные участники избирательной кампании – кандидаты (среди них будет немало депутатов, не обеспечивших правовое регулирование предстоящих выборов на должном уровне), избирательные объединения и блоки, а в конечном итоге – непосредственно избиратели, соблюдение прав которых в этом случае стоит под вопросом.
