организационные основы

Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации по своему демократизму, если его можно оценивать степенью самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов своего устройства, превзошел все мировые стандарты. Безусловно, норма Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, обязательна для законодателя. Однако, во-первых, нельзя забывать, что в соответствии с той же Конституцией эта самостоятельность не абсолютная, а ограниченная установленными законом общими принципами организации местного самоуправления. А, во-вторых, нельзя не замечать того факта, что собственно население на практике никак не участвует в определении структуры органов местного самоуправления. Эта структура определяется самостоятельно местными чиновниками и, в лучшем случае, затем утверждается депутатами представительного органа местного самоуправления. Встречается и такое, что устав муниципального образования делегирует главе муниципального образования право единолично утверждать структуру исполнительных органов местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления на практике часто играет роль демократической ширмы при всевластии главы муниципального образования. Но может ли быть иной эта роль, если в представительном органе местного самоуправления нет ни одного депутата, работающего на постоянной основе, нет своего аппарата, помещений, а его спикером является все тот же глава, который раз в два-три месяца собирает депутатов для утверждения подготовленных исполнительным органом решений? Такая схема стала обыденным явлением. Федеральный закон не запрещает этого, законы субъектов РФ не могут этого запрещать согласно Конституции РФ.

Предвижу резонное возражение: сами депутаты, принимая устав муниципального образования, могут изменить такое положение дел, обеспечить подконтрольность им исполнительного органа. Увы, на деле это, как правило, невозможно. Большинство депутатов часто представляет собой местную хозяйственную элиту, во всем зависимую от главы местной администрации. Федеральный закон сегодня не запрещает быть депутатом даже руководителю муниципального предприятия или учреждения, находящемуся в прямом подчинении у главы администрации. Кроме того, качественный устав муниципального образования нельзя разработать на коленке , а штат специалистов опять-таки подчинен главе местной администрации.

Порядок организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления (на которые реально ложится подавляющая часть всех дел, отнесенных к ведению муниципального образования) не регулируется на федеральном уровне. Федеральный закон не предусматривает обязательного создания такого органа, хотя реально он существует в каждом муниципальном образовании. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года по читинскому делу6 было указано, что обязательность создания исполнительного органа местного самоуправления не может устанавливаться законами субъектов РФ. Опираясь на этот вывод Конституционного Суда, суды общей юрисдикции ныне признают не имеющими юридической силы нормы законов субъектов РФ, которыми осуществляется какая-либо регламентация деятельности местной исполнительной власти.

Пора задуматься, что лучше: эффективная, отвечающая интересам населения, построенная в соответствии с демократическими принципами структура органов местного самоуправления, которая выбрана в муниципальном образовании в соответствии с установленными законом требованиями, или выбранная местными чиновниками структура органов, которая гарантирует им спокойное существование, отсутствие демократического контроля, системы противовесов всевластию исполнительно-распорядительных органов?

Во многих зарубежных странах подробное законодательное регламентирование организации местного самоуправления считается необходимым условием существования этого публично-правового института. Во Франции структура органов местного самоуправления, их компетенция, порядок формирования жестко определены законом. Это не отрицает права населения на участие в самоуправлении. В Швеции, как и в России, коммунальные органы обособлены от государственной власти и самостоятельны. При этом Коммунальный закон самым подробнейшим образом регулирует их структуру и порядок деятельности. Законом устанавливается численность собраний уполномоченных, срок полномочий, порядок выборов, структура управления, порядок ведения сессий и принятия на них решений, а также определяется компетенция и порядок деятельности исполнительного органа. И это не мешает существованию демократической системы местного самоуправления.

С нашей точки зрения, в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации должны быть закреплены общие условия организации и деятельности исполнительного органа местного самоуправления, порядок его взаимодействия с представительным органом, вопросы подотчетности и ответственности должностных лиц местного самоуправления. При регулировании этих вопросов бесполезны отсылки к законам субъектов РФ. Самостоятельность муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ может ограничиваться лишь федеральным законом.

Необходимо вернуться к дифференцированному законодательному регулированию организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разного уровня. При этом не надо ломать те схемы, которые подтвердили свою жизнеспособность на практике. Сегодня нужна не революция, а эволюция в организации муниципальной власти.