Как уже отмечалось, в действующем законодательстве отсутствует эффективный механизм юридической ответственности представителей муниципальной власти перед государством, который крайне необходим на практике. Представляется, что этот правовой механизм следует разрабатывать с нуля , полностью отказавшись от словесных нагромождений, которые содержит сегодня статья 49 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . На наш взгляд, досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса.
Государственный контроль за законностью действий и решений органов местного самоуправления не должен исчерпываться лишь применением мер ответственности. Необходим отлаженный механизм оперативного выявления противоречащих законодательству актов и принятие мер по их отмене или коррекции. Федеральный закон от 6 октября 1999 года Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наделил органы исполнительной власти субъектов РФ правом направлять в органы местного самоуправления соответствующие предложения и обращаться в суд. Представляется, что это положение нуждается в развитии. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации мог бы быть дополнен специальной статьей, устанавливающей пределы и возможные процедуры административного контроля за законностью на муниципальном уровне. Возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления.
Сегодня наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества является прокурорский надзор. Однако в случае отказа органов местного самоуправления от добровольного исполнения требований прокуратуры возникает необходимость судебного разбирательства, которое на практике может затянуться на несколько месяцев. Безусловно, отмена актов органов местного самоуправления во внесудебном порядке недопустима, не согласуется с конституционным статусом местного самоуправления. Но, на наш взгляд, федеральный закон мог бы наделить прокурора правом при обращении в суд с заявлением о признании недействительным незаконного акта органа местного самоуправления, просить суд приостановить действие этого акта до рассмотрения вопроса по существу. Суд мог бы принимать такое решение в короткий срок (например, в течение суток) при наличии веских аргументов, показывающих, что реализация незаконного акта способна привести к нарушениям публичных интересов, ущемлению прав и свобод человека и гражданина. Впоследствии принятое судебное решение подтверждало бы законность акта или признавало его недействительность.
Серьезным рычагом административного контроля государственной власти за законностью актов местного самоуправления является правовой механизм государственной регистрации уставов муниципальных образований, предусматривающий отказ в регистрации в случае противоречия устава Конституции РФ или законам. Законодательное совершенствование этого механизма позволило бы повысить его эффективность. На наш взгляд, в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации надо закрепить положение о том, что регистрация устава муниципального образования в обязательном порядке должна предшествовать его официальному опубликованию и вступлению в силу.
Сегодня порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований регулируется законами субъектов РФ. Определением Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 года такое решение федерального законодателя признано не противоречащим Конституции РФ. Однако это не означает невозможности принятия на федеральном уровне иного законодательного решения, соответствующего Конституции РФ. На наш взгляд, порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований следует урегулировать федеральным законом, закрепив функции по регистрации исключительно за органами юстиции.
Во-первых, это даст дополнительные федеральные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Законы многих субъектов РФ нарушают конституционный статус местного самоуправления в этих вопросах, вводят различные требования, ограничивающие права муниципальных образований, хотя при этом не обеспечивают должной процедуры проверки законности представленных на регистрацию уставов.
Во-вторых, в большинстве субъектов РФ функции государственной регистрации уставов муниципальных образований закреплены за органами юстиции, которые в соответствии с Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года больше не находятся в двойном подчинении и являются федеральными органами исполнительной власти. Полномочия и порядок деятельности органов юстиции в соответствии с Конституцией РФ не могут регулироваться законами субъектов РФ! Предлагаемое решение устранит сложившуюся в законодательстве коллизию.
В-третьих, федеральное регулирование регистрации уставов муниципальных образований позволит унифицировать процедуру контроля за их законностью, повысить качество этого контроля.
Разумное законодательное регулирование никогда не рассматривалось самими органами местного самоуправления в качестве покушения на их самостоятельность. Это регулирование страхует местную власть от многих ошибок, упорядочивает ее деятельность, повышает публично-правовой статус местного самоуправления.