территориальные основы

В действующей редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закреплено положение о повсеместности осуществления местного самоуправления. Закон также устанавливает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако отсутствие в Законе должной детализации не позволяет четко, без коллизий и споров реализовывать эти принципы, находить правильные решения встречающихся на практике проблем. Федеральный законодатель делегировал субъектам РФ право устанавливать порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Однако на сегодня лишь в нескольких регионах России создана качественная законодательная база, позволяющая на демократической основе, без сбоев решать проблемы территориальной организации местного самоуправления.

На наш взгляд, Федеральный закон должен более подробно закрепить основные принципы установления и изменения границ муниципальных образований, предоставив субъектам РФ возможность их детализации. Чрезмерная лаконичность главы II Федерального закона Об общих принципах... приводит к необходимости восполнять пробелы в иных, не всегда корректных с точки зрения техники правового регулирования, формах.

Так, принятие Федерального закона Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления 3 позволило обеспечить формирование органов местного самоуправления на тех территориях, где они не были созданы в должные сроки. Но можно ли признать корректным определение территорий муниципальных образований через механизм проведения выборов? Ведь при этом телега ставится впереди лошади . При правильном подходе формированию представительного органа местного самоуправления первого созыва должно предшествовать властное решение о создании или реорганизации муниципального образования, которым должны быть четко определены границы нового муниципального образования и решены иные вопросы, отсутствие ответов на которые может породить споры и иные проблемы на практике. Нельзя исходить из принципа незыблемости границ, в которых ранее существовали местные Советы. В последние годы динамично меняются и демографическая карта территорий и расположение объектов, способных давать доходы бюджету.

Нечеткость федерального и регионального законодательства в вопросах территориальных основ местного самоуправления уже не раз вынуждала Конституционный Суд РФ выполнять несвойственную ему функцию - восполнять пробелы в законах. В ряде своих актов4 Конституционным Судом были сделаны выводы нормативного характера, которые сегодня нуждаются или в системной кодификации, или в законодательном уточнении. Например, Конституционный Суд указал на то, что муниципальное образование как субъект публичного права возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Однако в соответствии с другим его выводом органы государственной власти субъектов РФ не вправе по своему произвольному усмотрению и вопреки волеизъявлению населения ограничивать выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Согласно Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Но ведь учет мнения не означает принятия решения о границах муниципального образования самим населением. Так насколько же обязательно это мнение для тех органов, которые принимают окончательное решение? Кроме того, нет ясности в том, что такое соответствующая территория ? Если, например, в черту крупного города включается небольшой пригородный поселок, ранее входивший в состав соседнего сельского района, то есть меняется граница между двумя муниципальными образованиями - городом и районом, то мнение населения какой территории следует учитывать - города, района или поселка?

Задача федерального законодателя - дать на уровне принципов ответы на подобные вопросы, учесть выводы Конституционного Суда и конкретизировать их смысл. При этом в федеральном законе могут быть закреплены соответствующие Конституции РФ правовые решения в сфере территориальной организации местного самоуправления, которые не были отмечены Конституционным Судом. Субъекты РФ сегодня не в состоянии самостоятельно, с должным юридическим качеством решить эту проблему.

Восполнять пробелы в законодательстве вынужден и Верховный Суд РФ. Так, в соответствии с одним из его выводов (которому следует судебная практика), если устав района не предусматривает создания двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, то выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могут5. С практической стороны, этот вывод резонен. Но как он согласуется с положением о том, что население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления? Исчерпывается ли это право участием в местном самоуправлении районного уровня? И нормально ли то, что вопрос о наличии у сельского поселения статуса самостоятельного муниципального образования решается не законом, а уставом района? Однозначные ответы на эти вопросы должны следовать непосредственно из текста федерального закона, а не определяться складывающейся судебной и административной практикой.