все начинается с закона

Реформа местного самоуправления должна быть, в первую очередь, разумной, то есть отвечать объективным потребностям практики, быть свободной от наносной политической конъюнктуры, догматизма и дилетантской поспешности. При построении правовых основ российского местного самоуправления мы постоянно сталкивались то с идеологическими установками прошлых лет, то с утопическими представлениями о местном самоуправлении как суверенной власти, первооснове государства и т.п. Новое, демократическое законодательство о местном самоуправлении рождалось на фоне парада суверенитетов, грубейших нарушений общепринятой в цивилизованных странах иерархии правовых актов, безответственных политических решений и драматических событий.

Мы пережили разгон законно избранных местных представительных органов власти - один из плодов политического мракобесия, взявшего верх осенью 1993 года. Кое-где местная власть до сих пор не может оправиться от нанесенного ей тогда удара, обрести подлинно демократические черты. Мы были свидетелями законодательного нигилизма в ряде регионов, неспособности местных властей обеспечить исполнение возложенных на них функций, правовых коллизий и споров, обусловленных несовершенством правовой базы местного самоуправления. Тем не менее, законодательство, регулирующее устройство муниципальной власти, развивалось и будет развиваться в дальнейшем. Хочется надеяться, что это будет научно-обоснованный процесс совершенствования уже существующих правовых основ российского местного самоуправления.

15 октября 1999 года Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации1. Этот профессионально подготовленный документ ставил задачу выработки стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления, намечал конкретные правовые решения. К сожалению, появившийся в период смены правящих элит, он оказался невостребованным на практике.

В 2000 году новая федеральная власть, действуя согласно известной русской поговорке, обозначила новые приоритеты в сфере совершенствования местного самоуправления, такие как, усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством, строгий контроль за законностью местного правотворчества, повышение роли федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления. Приоритеты выбраны, в общем-то, правильные, соответствующие потребностям практики. Однако ни для кого не секрет, что в нашем государстве провозглашаемые благие цели и конкретная проводимая политика, подчас, мало соответствуют друг другу. Наглядным примером тому может служить Федеральный закон от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ, изменивший положения Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации , касающиеся ответственности органов местного самоуправления перед государством2.

Закон от 4 августа 2000 года, по замыслу его разработчиков, был призван усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству. Однако на деле произошло обратное. Закон фактически ликвидировал возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Во-первых, он сузил круг субъектов такой ответственности лишь до представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то есть вывел из-под ответственности иные органы и иных должностных лиц местного самоуправления. Теперь, если в муниципальном образовании нет главы муниципального образования, а есть глава администрации, избираемый или назначаемый по контракту, это должностное лицо в принципе нельзя привлечь к данному виду ответственности.

Во-вторых, Закон предусмотрел ответственность только для случая издания нормативного правового акта, то есть устранил саму возможность указанной ответственности при издании индивидуальных правовых решений. И это притом, что около 90 процентов всех незаконных актов на местном уровне - это акты ненормативные, не правила, а конкретные решения - об отводе земли, о выделении финансов и т.д. По Закону от 4 августа 2000 года эти акты можно издавать совершенно безнаказанно.

В-третьих, основанием такой ответственности теперь может служить не издание незаконных актов (как это было до августа 2000 года), а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. То есть теперь можно ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться возможной ответственности. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного нормативного акта, в тот же день издать такой же по сути акт с другим названием и спокойно ждать несколько месяцев нового решения суда.

Данный механизм ответственности не сработал ни разу, хотя с момента вступления в силу Закона прошло уже более года, и, думается, не начнет работать никогда. И это притом, что механизм ответственности местной власти за нарушение законов крайне необходим. Только по официальным данным российской прокуратуры сегодня на местном уровне издаются десятки тысяч противоречащих законодательству актов.

Закон от 4 августа 2000 года принимался не в интересах дела, а в угоду политической конъюнктуре, под красивые речи об усилении ответственности власти. Желая услужить Президенту, Государственная Дума приняла внесенный им законопроект в невиданной спешке, не проведя необходимого обсуждения, не дав высказаться представителям регионов и правоведам, не обеспечив его доработку, приведение нормативного содержания законопроекта в соответствие с декларируемыми целями. Расстраивает не столько бездарность этого конкретного законодательного решения, сколько возможность появления документов такого же качества и в дальнейшем.

Последний год много говорится о необходимости коррекции правовой модели, закрепленной в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . При этом настораживает отсутствие четких, конкретных предложений, которые могли бы быть вынесены на широкое обсуждение специалистов. На федеральном уровне создаются различные комиссии из облеченных властью лиц. Но каковы будут результаты их работы - пока не ясно. Мы не застрахованы от того, что по команде сверху под красивыми лозунгами опять будут подготовлены дилетантские законодательные решения, лишь усугубляющие имеющиеся на практике проблемы.

Происходившие в предыдущее десятилетие процессы реформирования законодательства о местном самоуправлении также во многом зависели от политических установок. Тем не менее, тогда многие политики искренне отстаивали правовые решения, по их мнению, необходимые с точки зрения интересов дела, а не искали лишь повод для саморекламы. К разработке законодательства о местном самоуправлении привлекались такие корифеи отечественного правоведения, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, К.Ф. Шеремет. Варианты законодательных решений гласно и детально обсуждались. Положительный опыт прошлых лет следовало бы использовать и сегодня.

Очевидно, что подготовка концептуальных изменений федерального законодательства о местном самоуправлении будет успешной, удовлетворяющей нужды практики лишь при объединении сил ученых, практиков, специалистов. Под эту задачу должна быть сформирована рабочая группа с очень серьезным потенциалом. Проекты соответствующих законодательных актов должны готовиться профессионалами и обязательно проходить широкое и всестороннее обсуждение. Необходимо учесть интересы и реальные возможности регионов и муниципальных образований. Стратегия совершенствования муниципальной власти должна быть направлена на решение реальных, социально значимых проблем, а не на построение надуманных схем, которые неизбежно будут отторгнуты жизнью3.

На наш взгляд, сегодня необходима коррекции ряда правовых институтов местного самоуправления. Остановимся на трех из них.